关于我国钢铁产业政策的几点思考和建议

摘要：

钢铁产业新政策的制定要以竞争政策为基础性政策，预先进行公平竞争审查。如果有违反公平竞争原则的地方，必须进行修改，否则不能出台。

好的钢铁产业政策应具备以下特征：一是要有延续性与连贯性，做到充分衔接，鼓励、支持与引导并举；二是鼓励所有钢铁企业合规合法经营，提质升级、绿色低碳智能化可持续性发展；三是对绝大多数钢铁企业而言，利好多一些，对企业偏见少、障碍少、门槛少；四是宜多采用负面清单形式，让市场去完成淘汰，实现产业结构更趋合理、产业布局持续优化和产业集中度稳步提升；五是政策出台要及时，紧跟国民经济和行业发展现状，抓住时机、主动调整，形成阶段性动态调整的机制。

推动钢铁行业转型升级，须尽快摘掉钢铁行业头上不合理的“帽子”：一类是广义的产业政策，即对多个产业发展都有限制的政策，钢铁产业只是其中之一；另一类是狭义的产业政策，仅限于对钢铁行业企业执行的差异化政策。

2023年9月，习近平总书记在黑龙江考察调研期间，首次提到新质生产力，指出新质生产力由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，特点是创新，关键在质优，本质是先进生产力。2023年12月7日，国务院印发《空气质量持续改善行动计划》（国发〔2023〕24号），其中提到坚决遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目上马，加快退出重点行业落后产能。2023年8月25日，工业和信息化部等七部门联合印发《钢铁行业稳增长工作方案》（以下简称《工作方案》），提出2024年钢铁行业工业增加值增长4%以上。

本文简要梳理了钢铁产业政策的历史沿革，分析了当前钢铁产业发展趋势，并结合宏观经济情况，对当前钢铁产业政策调整优化给出若干建议，以供参考。

钢铁产业政策梳理

产业是经济发展的关键所在，是一个国家的立国之本。为了推动国民经济持续、稳定、协调发展，尽快赶超发达国家而制定的产业导向目标及其实施手段体系，有广义与狭义之分。广义的产业政策，是政府为了实现一定的经济和社会发展目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和，包括针对所有产业的水平型产业政策和针对某一产业或某些产业的垂直型产业政策。狭义的产业政策，是指国家针对产业结构状况而制定的政策，包括针对某一产业或某些产业的垂直型产业政策。本文所讨论的钢铁行业产业政策，为狭义的垂直型钢铁产业政策。

根据各阶段工作重点国家各部委制定并更新钢铁产业政策

新中国成立后，我国处于“缺钢少铁”的时代，早在20世纪50年代初，毛泽东主席就提出“一个粮食，一个钢铁，有了这两个东西就什么都好办了”的感慨和期盼。经过中国钢铁人40多年的努力，1996年，我国粗钢产量超过1亿吨，位居世界第一。

进入21世纪后，我国钢铁供给大幅提升，自给率逐年提高。2003年下半年开始，我国经济出现“过热”状况并有进一步加剧的趋势。经讨论，2004年，我国采取了扶持“偏冷部门”、加强对“过热部门”项目审批和投资控制的产业政策。钢铁、电解铝和水泥被确定为“过热行业”，成为调结构的重点。国务院也在2004年6月29日发布第412号令——《对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，明确规定“涉及固定资产投资项目的行政许可仍按国务院现行规定办理”。2004年7月25日，国家正式公布《国务院关于投资体制改革的决定》，并配套发布了《政府核准的投资项目目录（2004年本）》，其中明确已探明工业储量5000万吨及以上规模的铁矿开发项目和新增生产能力的炼铁、炼钢、轧钢项目由国务院投资主管部门核准，其他铁矿开发项目由省级政府投资主管部门核准。至此，我国钢铁行业项目审批和投资控制由国家发展改革委具体负责。2012年5月，广东湛江钢铁项目、广西防城港钢铁项目获得国家发展改革委核准批复。2013年3月，安徽霍邱钢铁项目获得国家发展改革委核准批复。

2012年，我国粗钢产量达7.16亿吨，产能利用率为72%。为防止钢铁等行业投资“过热”，2013年10月15日，《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）正式发布，提出严禁新增钢铁产能，以及“产能严重过剩行业项目建设，须制定产能置换方案，实施等量或减量置换”。2014年10月31日印发的《国务院关于发布政府核准的投资项目目录（2014年本）的通知》，将2013年本中的“钢铁：新增生产能力的炼铁、炼钢、热轧项目由国务院投资主管部门核准”删除。2015年4月，为满足企业技术装备转型升级需求，工业和信息化部印发《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法》（工信部产业〔2015〕127号），明确新（改、扩）建项目产能置换指标，须为2013年及以后列入工业和信息化部公告或省级人民政府完成任务公告（以下统称“列入公告”）的企业淘汰产能（不含各地列入明确压减范围的钢铁产能）。该文件有效期为2017年底。后续，工信部对其进行两次修订，即工信部原〔2017〕337号文件和当前仍在使用的工信部原〔2021〕46号文件。根据最新规定，钢铁项目产能置换公告后，项目备案按照国家发展改革委《关于钢铁冶炼项目备案管理的意见》（发改产业〔2021〕594号）执行。

2003年—2013年，我国大多数地方出于经济考虑，上马了不少钢铁项目，为解决该类违规建成项目的身份问题，2015年国家发展改革委和工信部联合发布《关于印发对钢铁、电解铝、船舶行业违规项目清理意见的通知》（发改产业〔2015〕1494号）。该文件规定，违规建成项目符合产业结构调整指导目录、钢铁行业规范和准入条件、环保等要求的，请有关地区统一合并办理项目备案手续；2005年前建成的钢铁项目，请有关地区自行研究办理项目备案手续。

2015年，由于钢铁产能严重过剩，全行业陷入亏损，国务院出台《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕6号），由此拉起了钢铁行业供给侧结构性改革的大幕。通过3年时间，去除粗钢产能1.5亿吨，取缔“地条钢”1.4亿吨，大量长期存在的低端落后产能得到出清，全行业迎来了历史最佳时期。

在淘汰落后方面，《产业结构调整指导目录》起到重要作用。2005年，国家发展改革委颁布了首部《产业结构调整指导目录》，其后，根据实际情况对目录内容进行了多次调整，最新版是《产业结构调整指导目录（2024年本）》，已于今年2月1日起施行。在打击“地条钢”方面，2016年底，国务院严肃查处江苏华达钢铁有限公司违法违规生产销售“地条钢”案件，国家发展改革委等23部委联合印发《关于做好2017年钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展工作的意见》（发改运行〔2017〕691号），明确2017年6月底前，依法彻底取缔“地条钢”产能。中国钢铁工业协会等《关于支持打击地条钢、界定工频和中频感应炉使用范围的意见》（钢协“23号文”）为“地条钢”界定提供了参照标准。

为引导钢铁行业高质量发展，工信部、国家发展改革委、生态环境部三部委联合印发《关于促进钢铁工业高质量发展的指导意见》（工信部联原〔2022〕6号）；工信部目前正在修订《钢铁行业规范条件》和《钢铁行业规范企业管理办法》。此外，钢铁行业还面临应急管理、市场监管、出口产品退税、低碳发展和融资授信等方面政策要求。

国家部委政策出台后地方制定相关配套政策

在制定地方发展总体规划时，部分省（自治区、直辖市）会将全地区钢铁产能总量控制指标纳入总体规划。国家部委政策出台后，地方政府一般都会第一时间出台相应政策进行配套落实，部分地区结合当地情况，有时会出台一些严于国家产业政策的地方政策。例如，某地区不属于环境敏感区域，在产能置换过程中，不需要执行1.25∶1的严苛政策要求，仅需实现减量置换即可，但该地区从控制总量指标的角度考量，执行了1.25∶1的要求；又如我国现行的限制类标准是有效容积400立方米以上、1200立方米以下炼钢用生铁高炉和公称容量30吨以上、100吨以下炼钢转炉，部分地区为推动装备大型化，将非限制类标准炼钢转炉上限提高到120吨及以上；还有个别地区为追求冶炼装备的真实性和合法性，过度地要求企业提供证明性材料。

整体来看，各地区钢铁产业相关政策主要分为以下两类：一是区域优化布局和高质量发展的产业政策。河北、江苏、山东、河南、四川、黑龙江等省份，在“十四五”期间发布钢铁产业发展规划方案。唐山、日照、盐城等部分钢铁产业重点城市还出台了地市级别的钢铁发展规划。二是差别要素成本价格（电价、水价类）和碳达峰行动方案。部分地区相继制定了与超低排放改造、环保创A、钢铁规范企业等相关的差别电价和水价政策，以及碳达峰行动方案、工业领域碳达峰实施方案、节能减排综合工作方案等。

对我国钢铁产业政策调整优化的建议

2023年，我国钢铁工业实现利润总额564.8亿元，同比增长157.3%。为贯彻落实《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，明晰钢铁产业发展政策取向，中国钢铁工业协会提出了“1231”发展目标和“232”重点工作推进体系，直面钢铁行业未来发展新的“形”与“势”。

宏观来看，我国已进入新发展阶段，虽有部分地区已进入工业化后期或后工业化阶段，但是国内城镇化水平仍在增长，只是增长速率较之前放缓，因此，钢铁行业重要地位不会改变。但钢铁行业爆发式增长的黄金时代也已一去不复返，阶段性亏损、长期低盈利等新常态出现。应对新常态，企业走高附加值产品自主研发和加速推广应用发展之路，才是“活下来”“活得好”的长久之计。

从下游消费来看，汽车、造船、家电等行业钢材需求呈增长态势，传统建筑用钢需求下降，供需失衡依然是钢铁行业高质量发展面临的重大挑战，主要代表是钢材消费占比较高的房地产市场已经趋于饱和并快速下降，很难再维持近年来建筑钢材的高消费水平，更难提供消费增量。

总之，当前钢铁行业面临了新一轮的变革期，如何保持钢铁行业的平稳健康运行是关系国计民生的大事。在这个阶段，钢铁产业政策的调整和重新制定对高质量发展至关重要。钢铁产业新政策的制定要以竞争政策为基础性政策，预先进行公平竞争审查。如果有违反公平竞争原则的地方，必须进行修改，否则不能出台。钢铁产业是部分地区工业增加值贡献较大的产业，部分地区应加紧梳理区域性的钢铁产业政策，形成清单，尽快制定、修订一批产业政策，不仅要降低限制性产业政策的比例，还要出台一批鼓励区域内钢铁产业更好、更快高质量发展的产业政策，从而使钢铁企业消除顾虑，集中精力完成企业内部的改造提升和产业集群的培育壮大。

何为好的产业政策？

我国钢铁产业政策多以选择性产业政策为主，更多地表现在对钢铁产业发展的技术、产品工艺的选择和扶持上，表现在对钢铁生产企业及企业规模的选择上，表现在对钢铁行业产能及产能投资的控制措施、控制目标上。未来，钢铁产业政策应聚焦促进钢铁行业平稳运行和高端化、智能化、绿色化高质量发展，以实现拉动区域经济、促进地方就业、持续改善民生为目标，发挥出基础性、支柱型制造业产业的规模优势。

自国家发展改革委于2005年首次制定《钢铁产业发展政策》（国家发展和改革委员会令第35号）以来，已经历了“十一五”至“十四五”4个五年规划期，各阶段发展规划的重点基本集中在淘汰落后产能、严控钢铁产能和积极推进钢铁行业实现合理布局等方面，但在某一阶段，聚焦、推进和发展的重点方向又不尽相同，既表现出钢铁产业政策与国家五年规划的充分衔接，又体现出钢铁产业政策的动态调整性。因此，及时调整出台钢铁产业政策是符合发展预期且确有必要的。

笔者在对钢铁企业的调研中发现，企业家希望在钢铁行业整体形势下滑的背景下，要么出台鼓励类政策，要么维持现有政策不变，从政策端和市场端同时发力，引导行业的高质量发展。而适当延长淘汰类政策的截止期限、适时修改限制类政策的部分条文内容，虽然使得企业在效益不好时，被动投资新改建项目或技术装备升级项目的紧迫性降低，但企业的生存依然困难。好的钢铁产业政策应具备以下特征：一是要有延续性与连贯性，做到充分衔接，鼓励、支持与引导并举；二是鼓励所有钢铁企业合规合法经营，实现绿色低碳智能化可持续发展；三是对绝大多数钢铁企业而言，利好多一些，对企业偏见少、障碍少、门槛少；四是宜多采用负面清单形式，让市场去完成淘汰，实现产业结构更趋合理、产业布局持续优化和产业集中度稳步提升；五是政策出台要及时，紧跟国民经济和行业发展现状，抓住时机、主动调整，形成阶段性动态调整的机制。

产业限制性政策应如何处理？

推动钢铁行业转型升级，须尽快摘掉钢铁行业头上不合理的“帽子”：一类是广义的产业政策，即对多个产业发展都有限制的政策，钢铁产业只是其中之一；另一类是狭义的产业政策，仅限于对钢铁行业企业执行的差异化政策。

钢铁冶炼项目备案政策中提出“对确有必要新选址建设的钢铁冶炼项目粗钢产能规模要求：非沿海地区，采用高炉—转炉长流程工艺（或高炉—转炉长流程与电弧炉短流程相结合工艺）的不低于1000万吨/年（不得分期建设），采用电弧炉短流程工艺的不低于200万吨/年（不得分期建设；项目建成后，拟于厂区新建高炉—转炉长流程的，须执行新选址建设的有关规定）”。对于城市电炉钢企业，200万吨/年的粗钢产能规模并不大，但还要考虑是否有充足的废钢资源供给，单从城市钢厂的角度出发，50万吨/年的粗钢产能规模已足以覆盖需求；对于一些想向“专精特新”企业发展、生产特殊用途钢材的电炉短流程炼钢企业而言，粗钢产能50万吨/年~80万吨/年已完全足够，并不需要更大的产能规模。因此，为了扩大电炉短流程炼钢在我国粗钢产量的比重，适时降低对于新建电炉钢项目备案的产能要求，更符合当前发展现状。

产能置换政策在执行过程中，也存在部分限制问题，一是受大气污染防治的约束，使得跨地区的产能转移受限；二是部分地区内部的产能置换无法开展，只能跨地区购买产能完成置换；三是部分地区则不准产能跨地区转移，各种现象的存在使得一些企业生产难以为继。在此基础上，国家发展改革委今年正在开展新一轮的钢铁装备摸底调查，中国钢铁工业协会也已开展了关于产能治理新机制课题的专项研究，相信未来我国粗钢产能治理工作将在数据更加准确的基础上稳步推进。

结合项目备案和产能置换政策，建议适时补充或调整对于新改建的低碳冶炼技术装备和产能的要求，比如取消以氢冶金为代表的新技术新工艺的装备的炉容、产能等指标的要求，以更好地促进其发展。

对于工频炉和中频炉使用范围的限制，钢协“23号文”已给出界定使用条件。部分地区参照《关于推动铸造和锻压行业高质量发展的指导意见》（工信部联通装〔2023〕40号），同时为了更好恢复后疫情时期地区经济发展，对原有“一刀切”严禁使用工频炉和中频炉的备案项目，在满足前置审批、同时加强监管和后评估等条件下，准予备案。不过，当前仍有部分地区存在“一刀切”现象，即使是合规使用中频炉生产特种合金产品的项目也不予备案，导致企业生产受限。在当前经济持续向好发展的态势下，应多鼓励企业投资新改建项目或进行技术装备升级。

此外，钢铁行业即将纳入全国碳排放权交易市场，未来对钢铁行业的碳约束和碳资产管理也将日趋严格。为了在2030年前实现碳达峰的目标要求，建议钢企根据自身实际情况，审慎、稳妥、有序地推进工序装备改造和技术迭代升级，也建议国家不再出台与碳达峰目标完成时效相关的限制性产业政策。

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